当前位置：首页--工作动态

2006全国建筑市场监督管理工作总体思路

　　2006年，是实现“十一五”规划头一年，五年工作看头年，要开好局，起好步。今年建筑市场管理工作重点抓好以下几个方面工作：
　　（一）切实解决剩余工程款的拖欠，重点加强长效机制的建设，全面实现清理拖欠工程款三年工作目标
　　2006年是落实国务院提出的“对2003年年底以前已竣工项目的拖欠工程款，要在三年内完成清欠任务”要求的最后一年，清欠的目标也非常明确：完成政府投资项目剩余拖欠的偿付任务，基本解决社会项目拖欠的工程款，进一步健全和完善防止拖欠行为发生的各项长效机制。各地区、各部门要在前两年工作的基础上，再接再厉，进一步采取有力措施，全面实现国务院确定的清欠工作目标，基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题。为此，我们必须明确具体的目标和标准：
　　第一，坚持政府带头，解决政府投资项目剩余拖欠，社会项目拖欠工程款基本偿付。2003年底前开工并已竣工项目拖欠工程款，要督促双方签订还款协议，限期偿还，尤其是2004年以后开工的项目产生的拖欠，必须查明责任，限期还款，不得产生新欠。
　　具体标准是：1、对2003年底前政府投资项目剩余拖欠要逐项分析拖欠原因，落实资金来源，实现财务结清。2、对2003年底前社会投资项目剩余拖欠，要以经济和法律手段，督促债权债务双方限期结算，签订还款协议并按期、足额还款；对因破产、注销等原因造成无法追偿的剩余拖欠，要落实责任，督促责任方提出解决方案；对已进入司法程序的拖欠项目，各级法院要加快审理进度，加大执行力度，有关部门要协助法院做好相关工作，确保年底前执结。3、对发现的2003年底前开工，2004年以后竣工项目产生的拖欠，引导双方签订还款协议，通过经济或法律手段解决。4、对2004年以后开工的项目，各地要加大监管力度，防止新的拖欠发生，发生工程款纠纷的，要查清原因，追究相关责任。
　　第二，按照社会主义市场经济体制的要求，加强法规和制度建设，健全长效机制，维护投资和建设市场秩序。各地对已出台制度和办法要加大贯彻执行力度，制定配套文件或具体措施；各有关部门要进一步健全监管制度，深化体制改革，规范政府投资行为，政府投资项目不得发生新欠；加大建筑企业的改革力度，规范企业市场行为，提高管理水平；建立建设领域拖欠工程款的国家信息统计和通报制度；继续加大执法力度，把防范拖欠工程款纳入法制轨道。
　　具体标准是：1、对2004年已出台的防新欠制度办法，国务院各有关部门要进一步采取措施，明确工作目标和要求，制定推行计划，按年度考核各地长效机制建设工作。2、各省（区、市）要制定并完善与之配套的文件或具体措施，并在省会城市、计划单列市或其他大中城市尽快实施、加大推行力度。3、对2005年以后出台的各项制度办法，各省（区、市）要有贯彻落实的计划安排，结合本地实际，抓紧落实。4、要针对两年来清欠工作的重点难点问题，深入研究并出台防止新欠的政策措施，完善长效机制建设。5、将拖欠工程款作为单列项目纳入国家统计指标体系，与应收工程款分开进行统计，制定并颁布有关统计标准。
　　第三，完成剩余农民工工资历史旧欠的偿付任务，健全农民工工资支付保障制度，保证按合同约定或按月足额支付，2004年以后开工项目不得发生新欠。
　　具体标准是：1、尚未偿付的2003年底前拖欠的农民工工资，各地要逐项核查，核查属实的，应在今年6月底前偿付完毕，对确实无法追回的，各地要在今年底前由政府负责先行垫付。2、限期取消年终集中发放工资的做法，实现按合同约定或按月支付农民工工资。3、加强日常监管，有效督促企业与农民工依法签订规范的劳动合同，及时查处不签订劳动合同、不按合同约定支付农民工工资等违反劳动保障法律法规的行为。4、加快劳务企业发展，规范用工行为。5、对重点监控的建筑业施工企业实行工资保证金制度。
　　第四，进一步健全和完善防止拖欠行为发生的各项长效机制。2006年要全面完成国务院的清欠工程款目标，除清欠数额要基本偿清，还有一个很重要的目标任务即防止新欠的规章制度，长效机制要逐步建立起来，这也是规范市场的重要内容。据我们对新欠产生的调查分析，主要原因四个方面：一是体制不完善。在投资主体多元化的体制下，对投资主体建设资金的落实和监管还缺乏有效的制度和办法；政府投资项目决策机制不健全，缺乏科学、民主的决策程序，组织实施方式需要改进，资金支付、审价和审计、工程结算等管理制度需要完善。二是监管不适应。现行监管手段和办法不适应建设市场发展和投资体制改革的需要，建设领域改革的一些措施，如工程担保、价款结算等在一些地方和部门没有得到执行，建设领域的劳动用工和工资支付的监管不适应建筑行业特点，劳动监察、监管缺乏有效手段。三是行为不规范。一些建设单位不按合同约定支付工程款，建筑工程合同和劳务承包合同普遍存在不平等条款；施工企业用工不规范，大量存在通过“包工头”零散用工的现象，劳动合同签订率低，内容不规范，农民工的合法权益很难得到保障；施工企业内部管理也存在问题，一些国有大型企业普遍存在重规模、轻管理，重产值、轻效益的现象，不注重成本管理的问题尤为严重，为了抢占市场，增加市场份额，过渡追求规模效益，盲目承揽项目，而自身资源配置、管理水平又很有限，内部管理有待加强。四是法律法规还需进一步完善。建筑法等现行法律法规不适应建筑市场发展需要，有关建设资金落实、工程款支付、工资支付等内容缺乏具体规定，对拖欠工程款和拖欠工资的违法行为处罚力度不够，特别是对恶意欠薪不能追究刑事责任，使得一些用人单位公然违法拖欠劳动者工资，甚至把拖欠工资作为牟利的手段。因此，我们要针对这些原因，研究对策。目前部际联席会已出台了16项制度办法，还是很初步的，各地一定要认真对待，制定规划计划，抓紧落实。下一步清欠工作的考核，长效机制建设也是其中主要内容，这是2006年工作的重点。在按期完成国务院确定的清欠工作总目标的同时，我们工作重心要由清理旧欠向预防新欠的转变，工作方式由大规模集中清理向强化日常管理的转变，工作手段由行政主导向综合运用经济、法律和必要的行政手段的转变，逐步建立健全依法、诚信、公开、透明、平等、有序的市场秩序，从根本上防范和解决拖欠工程款和农民工工资问题，为促进国民经济健康协调可持续发展，构建社会主义和谐社会奠定基础。
　　（二）深化行政审批制度改革
　　2006年，改进企业资质审批工作的指导思想：以市场为导向，以培育工程总承包和项目管理为重点，以突出企业专利和专有技术、淡化企业资本金和设备为原则，以实施高端放开、低端准入为手段，以通过资质改革来引导和扶持大型企业做大做强，促进中小企业做精做专，提高企业市场竞争力为目标，依法修订企业资质规定和资质标准，改进资质审批，强化持证企业的市场监管。
按照这个指导思想，我们主要做了四个方面的工作：
　　第一，规范受理程序。制定了《建筑市场司资质受理审查工作暂行办法》等内部管理八项规定和制度，将受理、审查程序规范化，明确制度、明确责任。
　　第二，修改有关资质的管理规定。现在我们按照行政许可法要求重新予以规范，从便民、规范、高效的原则出发，从统筹考虑整合资源、服务企业的要求出发，从简政放权和实际工作情况出发，统一规范行政许可的设立、申请、受理、审批、送达等程序和要求，同时分级管理，明确权责，调整过去定期集中受理的方式改为随时受理、限时审批。
　　第三，修改资质标准。在标准修改上我们主要考虑如何使一些大型综合实力很强的企业，像施工企业中的特级企业，设计企业中比较有实力的一些甲级企业，在政策上引导其注重技术和管理水平的提高，为其创造一个更为广阔的承担业务的空间，对资质条件涵盖不到的地方可以通过引入担保、保险、保函等市场调剂手段来弥补。引导企业按市场运行机制进行结构调整，提高企业的竞争能力和服务水平。
实行高端放开，不仅在承担任务的范围上放开，同时鼓励有能力的设计、施工企业向具有设计、施工及项目管理的工程总承包方向发展。按照2003年建设部颁发的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)文精神，要培育发展工程总承包和工程项目管理公司。目前我们对几项专项资质做了一些改革尝试，比如，建筑装饰装修、建筑幕墙、建筑智能工程以及消防，我们制定了一个设计－施工一体化的标准，已经发布，就是推行设计—施工一体化的专业承包，一个法人对总承包来负责，现在经常是由两家联合进行工程总承包，出了质量等问题，两个法人是很难说清楚的，责任是很难确定的。在这方面，我们需要下大力促进其发展。同时这与国际上工程建设的运作模式也接轨，许多都是设计－施工一体化的工程总承包的模式。我们就是要通过30号文和建设部印发的200号文的贯彻来促使加快形成这样一批企业。
对标准修订，我们不搞重新就位，我们维持原有资质标准体系框架，局部修订，平稳过渡，采取这样一种做法来向前推进这项工作。
　　第四，依法简化审批内容，适当下放审批权限。
简化资质证书变更审核事项，对建设部直接受理资质证书变更的企业，除证书名称、编号两项保留外，其他的变更（约17项）下放到省级建设行政主管部门办理，建设部不再受理。这样既可明确责任，方便企业，也便于部里集中精力把该办的事情办好。下一步还会考虑将部分审批权限进一步下放。
　　（三）治理商业贿赂，进一步规范建筑市场
　　中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议和中办、国办《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》，都将开展治理商业贿赂作为政府今年反腐倡廉的重点工作，工程建设被列为其中的一个领域。按照中央的部署要求，建设部认真做好治理建设系统商业贿赂的各项工作，成立了建设部治理商业贿赂领导小组，下一步我们将按照部里的统一部署，采取有效措施，切实抓好专项治理工作。办公室设在稽查办，我们将治理建设系统商业贿赂工作与整顿规范建筑市场相结合，做好这项工作。
　　招标投标监督管理是一项原则性、政策性很强的工作，也是个社会焦点和热点环节，工作难度大。2006年，工程招标投标要在已取得成绩的基础上，继续加大监管力度。
　　第一，切实贯彻落实《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标活动监督管理工作的若干意见》[建设部（建市[2005]208号），进一步规范招标投标活动。要针对影响招投标公正性和社会关注的关键环节，包括资格预审、评标办法和程序、评标专家等重要环节，完善制度，制定相应管理办法，减少这些环节出现的漏洞，以进一步提高招标投标公正度。
　　第二，要继续加强对工程招标投标的监督管理力度，提高监管的水平。在监督的对象上，要以国有资金投资的工程项目为重点，对非国有资金投资的工程项目的施工招标投标活动，可以转变方式，突出重点；在监督的主体上，要以招标人、招标代理机构和评标委员会为重点；在监督的方法上，除了全过程监督外，要进一步创新方法，将有针对性的过程监督和随机监督有机地结合起来，提高行政监督的效率和权威。
　　第三，继续推进建设工程交易中心的建设与管理，充分发挥建设工程交易中心的作用。各地建设行政主管部门要继续全面贯彻落实《国务院办公厅转发建设部、国家计委、监察部关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知》（国办发[2002]21号）要求，继续做好与纪检监察及其他有关部门的协调工作，强化对建设工程交易中心的监督、指导和考核，及时研究、解决实际工作中遇到的困难和问题，完善服务设施，规范服务行为，提高服务质量。
　　建设工程交易中心要在充分发挥现有服务功能的基础上，积极拓展服务范围、服务内容和服务领域，为工程项目的交易活动提供全面、规范和高效的服务。当前要重点做好以下两个方面的工作：一是为全国建筑市场与工程项目招标投标的信用体系建设提供信息网络平台，为建筑市场参与各方提供真实、准确、便捷的信用状况服务，为营造诚实守信、失信必惩的建筑市场环境，提高整个行业的信用水平，推进建设领域诚信建设创造条件。二是建立档案管理制度，加强对工程项目交易档案的管理，及时收集和整理建设工程交易活动中产生的各类文字、音像、图片资料和原始记录，并妥善保存档案资料。
　　第四，严肃查处招标投标活动中违法违规行为。对规避招标、擅自采取邀请招标、围标、串标等违法违规行为，发现一起查处一起，以维护工程交易秩序。
　　积极推进建筑市场信用体系建设。积极贯彻落实《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的指导意见》，抓好长三角和环渤海等区域信用体系建设试点工作；加强建筑市场监管体系的研究和建立，研究起草有关建筑市场责任主体不良行为标准，探索建立全国统一的市场监管平台、统一的监管标准、统一的奖惩机制；加强建筑市场监管体系建设的调研，组织召开部分省市专题研讨会，指导全国地级以上城市建设行政主管部门在现有建筑市场和工程现场业务监管服务体系的基础上，加大整合协调力度，建立和完善建筑市场监管综合信息系统，提升建筑市场监管水平。
依法推行工程担保制度，规范工程担保市场。继续贯彻落实《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》，积极推进工程担保试点工作。已试点城市要总结经验，研究问题，进一步推进；尚未开展试点的城市要抓紧出台有关办法，抓紧推开，力争2006年年底前要在省会城市、计划单列市全面推开。
　　（四）改革工程项目组织实施方式，推行工程项目管理和工程总承包
　　改革开放以来，我国工程管理方式进行了一系列改革，建立项目法人责任制和资本金制，实行招投标、工程监理及合同管理制度等，应该说取得了明显成效，但总体上看，与建立社会主义市场经济的要求还不适应，目前我国工程尤其是政府投资工程存在的主要问题可以归结为三个方面：一是工程建设责任体系不健全，责任难以得到很好的落实；二是工程建设内部制约和外部有效监督有待加强，一个项目往往就设立一个临时建设机构，临时机构内部在基建决策、财务等方面制约机制不健全，政府职能部门对众多而分散的工程，由于人力和财力投入不足等原因，难以实施全过程严格管理；三是非专业化管理，质量水平难以提高，建设单位的主要管理人员多是临时抽调，专业化管理的知识与经验不足，往往只有一次教训而没有二次经验积累，工程总承包和项目管理公司发展刚刚起步，工程建设水平有待进一步提高。
　　为解决上述问题，需要对工程尤其是政府投资工程建设实施方式进行改革，以使工程组织实施方式更适应社会主义市场经济发展的客观要求。
2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》出台，这个决定，一方面对私人投资或民间投资管理进一步放宽，按照“谁投资、谁决策、谁收益”实行项目核准备案制，切实落实企业投资的自主权，另一方面对政府投资项目加强监管，改进建设实施方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，确保政府投资效益和树立政府廉洁、高效的形象。
　　近年来，各级建设行政主管部门采取多种方式，积极推进政府投资工程管理组织方式改革。一是建立常设性事业单位作为代建机构，如建筑工务署、代建办、项目管理中心，或者企业性质的城投公司等，这些常设的建设单位解决了工程相对集中和专业化管理的问题，也便于政府相关部门对其实施监督。二是通过招标选择工程总承包和项目管理公司，为其提供专业化服务；三是政府选定一些单位作为备选代建机构，再根据项目情况在这些机构中确定代建单位。
　　究竟采取那种形式，我们需要认真总结经验，在现阶段，各地可根据管理基础、管理水平和项目性质的不同，多种形式并存，但要坚决贯彻专业化、相对集中、责权对等、便于监督的原则，要有利于建立工程建设经验积累和水平提高的机制，要有利于在工程寿命期内相关建设主体责任的追究，减少工程中漏洞，提高工程建设专业化水平。工程建设百年大计，工程建设好坏直接影响城乡风貌和老百姓生命财产的安全，要杜绝以改革的名义进行无制约的权力转移，防止出现改革中偏差。
　　为提高工程建设水平，与国际惯例接轨，迎接入世过渡期结束后我们面临的挑战，要积极引导工程总承包和项目管理公司健康发展，落实《建设工程项目管理试行办法》和《关于培育发展工程总承包和项目管理的指导意见》等，进一步完善工程总承包和工程项目管理配套政策，引导其成为有效的市场主体，参与政府投资工程的建设实施；要切实解决工程总承包和工程项目管理的市场准入问题，在修订资质标准时，明确解决工程总承包和工程项目管理的市场准入问题；努力提高工程总承包企业的竞争力，主要通过强化工程项目管理专业人才的培训力度，培养一大批企业所需要的项目经理、设计经理、采购经理、施工经理、控制经理、财务经理，以及合同管理方面的人才，以及推广应用工程项目管理软件等手段，提高企业竞争能力。此外，还要加大建设单位在工程中的责任，增加其风险意识，让业主明白将工程交给有实力信誉的工程总承包和项目管理公司，才能做到节省投资、保证质量和工期，保护自身的利益。